法規命令制定程序中之人民參與:聽證與陳述意見(一)

實習律師 邱冠文

 

前言:人民參與為民主國原則之核心價值

民主國原則為憲法第1、2條所揭示,包括行政、立法、司法之運作過程,均應有所適用而思考建立廣納民意之機制,以達到建立公平公正公開程序之宗旨。在行政行為當中,透過公民涉入的機制,更具有發現事實、反映問題、良性溝通緩和社會對立,使行政行為更能為大眾所接受之功能。

 

一、聽證權之保障

行政程序法之聽證程序,可分為正式聽證(行政程序法第54條-66條、107-109、155-156條)以及非正式型態之陳述意見(第102-106條)。正式之聽證,依行政程序法第五十四條規定,須有法律規定之依據,並非所有行政行為均一律適用,目前僅有行政處分、法規命令及行政計畫等行政行為舉行聽證程序。於程序進行上,正式之聽證,應遵守程序法明定之程序規範,先就聽證事項為公告,並通知「當事人」與「已知利害關係人」(行政程序法第55、56條),包括進行前的通知、預告;進行中主持人的權限、當事人的權利;結束後聽證紀錄的內容等等,均有明文規定,並以言詞辯論為之。

 

陳述意見則為非正式之聽證程序,基於憲法上程序基本權保障,無待法律明定,人民均有陳述意見之權,為人民參與行政程序當中最基本之保障(許宗力)。對於侵害程度較低之行政決定,至少仍應提供人民陳述意見之機會(蔡茂寅)。程序進行上,以書面或言詞提出均可,但並未經過言詞辯論。

 

二、聽證之拘束效力

1.   對行政處分:法有明訂時,聽證紀錄拘束行政機關

原則上,行政機關應斟酌聽證結果,但不受聽證之拘束。例外如法有明文規定,聽證紀錄將拘束行政機關的裁量權限(程序法第108條參照)。

2.   法規命令:對行政機關無拘束力

聽證紀錄並不拘束行政機關之裁量權限(第155、156條僅要求應依法公告)。

 

三、法規範當中對聽證之明文規定

1.   行政程序法

依行政程序法第 54 條規定,僅有依本法或其他法規舉行聽證者,始適用本節之規定。而行政程序法當中針對聽證之規定包括第 2 章行政處分第 107 條至第 109 條;第 4 章法規命令及行政規則第 155 條至第 156 條;第 5 章行政計畫第 164 條規定等。

2.   其他法律或法規命令

其他法規明定應舉行聽證者,例如行政罰法第 43 條有關行政機關為對人民不利裁處前應依申請舉行聽證;國家通訊傳播委員會組織法第9 條有關委員會議審議涉及民眾權益重大事項之行政命令、行政計畫或行政處分者;行政院海岸巡防署海岸巡防總局北部地區巡防局辦事細則第5條有關制定修正法規者;公民投票法第 10 條有關公民投票提案之審議;農村社區土地重劃條例第 6 條有關農村社區重劃區計畫書圖之審議;低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例第 10 條有關縣(市)政府自願於轄區內設置處置設施者、放射性物料管理法第 8 條、第 17條有關核子原料、核子燃料生產或貯存設施之興建;貨品進口救濟案件處理辦法第 11、13-15條對貨品進口救濟案件進行調查前;平衡稅及反傾銷稅課徵實施辦法第 3 條、第 22 條對平衡稅或反傾銷稅案件等。

 

四、比較法上之觀察

以美國為例,聯邦行政程序法第553條(Pub.L. 79404, 60 Stat. 237, enacted June 11, 1946, Art.553)[1]對於法規命令之立法程序設有明文規定,行政機關原則上應先於聯邦公告周知,其公告內容應包括草案涉及之相關時間、地點以及目前進行階段、授權之法律以及其關聯性、法規命令草案之條款、內容以及主題為介紹。例外於條款僅為解釋性或闡述政府政策時,則豁免上述規定。

 

法規命令內容公告周知後,行政機關應給予民眾表達陳述意見之機會,方式上書面、口頭均可,最重要者,行政機關應斟酌考量民眾之意見後,結合以上意見,在隨後提出之法規命令草案版本當中清楚陳述其立法目的和基礎,換言之,行政程序法明確具體的課以行政機關考量甚至回應之義務。

 

更進一步,我們觀察美國聯邦證券管理委員會(SEC)網頁,關於法規命令草案,在草案擬定前,往往先在網站上公布預定立法規制之議題,並徵求大眾評論意見,隨後草案制定後,也將各個版本公告周知,並且在每次公告時繼續徵詢公眾之意見,網頁上更可以找到證管會針對公眾評論意見之回應彙整[2],其法規命令制定過程,相當嚴謹且重視人民之參與,值得我國效法。



[2] See http://www.sec.gov/rules/proposed.shtml, (last visited on 2014.12.5) 

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