行政法上停止執行之要件  律師張源傑

 

前言

本文旨在依照中科三期案、王金平撤銷黨籍案及大埔居民案等,探討行政法上停止執行之要件,藉以衡量行政訴訟實務上個案提起停止執行之可能結果。

 

一、停止執行與保全程序之區別基準:行政處分之有無

行政法上暫時權利保護制度,依行政訴訟法規定,可分為停止執行保全程序二大體系。前者以行政處分為對象,法條依據為訴願法第93條及行政訴訟法第116條;後者以非行政處分為對象,方式包括假扣押假處分二種,法條依據為行政訴訟法第293條及298[1]

 

二、停止執行之法定要件[2]

依行政訴訟法第116條第2項及訴願法第93條第2項綜合以觀,聲請停止執行之要件有三:

 

1.原行政處分之合法性是否顯有疑義

此一要件依照訴願法93條第2項:「原行政處分之合法性顯有疑義者」,於訴願法為一獨立之聲請停止執行要件,故無疑義。但是,在行政訴訟法第116條第2項僅規定:「但原告之訴在法律上顯無理由者,不得為之。」在表面上似乎為停止執行之消極要件,但是實質上是在表彰勝訴可能性。因此原處分之合法性若有疑義,應為停止執行之決定;也就是說,效果應當等同訴願法之規定。由目的解釋論,停止執行為暫時權利保護制度之一環,為確保權利救濟之完整性與即時性,以及救濟結果時效性之保全制度,司法院大法官釋字第599號解釋在法無明文的情況下創設「暫時處分」制度[3]之憲法理由。因此,系爭案件之違憲可能性及勝訴可能性,為停止執行必須考量的因素之一。

茲以大埔農地徵收處分停止執行案為例說明:

2010817日行政院長吳敦義會見大埔地區農戶代表會議,清楚寫下「區段徵收範圍內之原地所有權人,未於法定期限內完成申領抵價地者,其所有之建地及基地同意原位置保留,基地部分辦理專案讓售[4]」;嗣後政府依舊執行徵收上開系爭土地,民眾不服,因此先行聲請停止執行;2013711日台中高等行政法院做出102年度停字第11號裁定,因為居民之申請不符合行政程序法第116條第2項規定,駁回竹南鎮大埔段4戶土地徵收拆遷戶之停止執行聲請;一周後,苗栗縣政府趁拆遷戶北上開記者會時,將係爭土地上民宅拆毀。

上開102年度停字第11號裁定對於行政處分合法性是否顯有疑義隻字不提,卻毫不諱言「縱使將來聲請人於本案訴訟獲得勝訴判決,亦屬應由執行機關給予賠償之問題」。承審法官對此停止執行之要件,完全不予理會。

 

2. 原行政處分之執行是否將發生難以回復之損害,且有急迫情事

所謂難以回復之損害,依照行政法院通常之見解,一種係指損害不能回復原狀,或不能以金錢賠償之狀況。簡言之,能以金錢彌補損害者,就不會有難於回復之損害。

行政法院近來對上述標準有鬆綁,對於可以以金錢彌補,但是金額可能過巨之情形,也認為是難以回復之損害。不過學者認為上述標準之鬆綁,其實是基於公益之考量,也就是下述第三點之範疇。

 

3.停止執行是否於公益有重大影響

公益包括了系爭行政處分所欲追求之公共利益,也應衡量執行行政處分時可能危害之公共利益。

三、王金平案與行政處分無關,宜適用假處分程序[5]

  1. 按選罷法七十三條二項:「全國不分區及僑居國外國民立法委員,在就職後喪失其所屬政黨黨籍者,自喪失黨籍之日起,喪失其資格,由中央選舉委員會函請立法院予以註銷」。查王金平被所屬政黨撤銷黨籍時,就喪失不分區立委資格,黨籍之撤銷與否全然是政黨內部決策之事實問題,與行政機關之處分無關,中央選舉委員會函請立法院予以註銷立委資格,此函只是意思通知,不屬於行政處分。因此,王金平欲選擇行政法上暫時權利之保護時,應採取非行政處分之救濟程序,暨假處分。

  2. 按行政訴訟法第299條規定,得依第116條請求停止原處分或決定之執行者,不得聲請為前條之假處分。也就是說,停止執行與假處分基於本質上不同,不具有併行可能。然查,王金平在取得地方法院假處分許可裁定後,又申請停止執行,有違行政訴訟法第299條規定。故王金平在提出停止執行聲請後,又撤回停止執行之聲請。

 

四、停止執行之構成要件證明程度:以「釋明」為已足

停止執行屬於暫時權利保護,因此對於構成停止執行要件之證明程度,以「釋明」為已足;法院依兩造提出證據資料及法院可以依職權即時調查所得,不要求有完全之證明,只須得到蓋然之心證,即可做出准駁之裁定[6]

 

五、取得停止執行裁定後,可以依此申請強制執行

查行政訴訟法第305條第4項規定,停止執行是屬於所謂其他依本法所為之裁定得為強制執行者,得為執行名義」。次查行政訴訟法305條第2項規定:「地方法院行政訴訟庭應先定相當期間通知債務人履行;逾期不履行者,強制執行。」此為請求強制執行之依據。再查行政訴訟法116條第5規定:「停止執行之裁定,得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。」是停止執行之效力,除了停止原處分之效力外,尚包括行政處分之執行與程序之續行;停止執行裁定屬於命債務人為一定給付(行為或不行為)之裁判,確定後債務人不為給付,可聲請高等行政法院強制執行[7]

六、實例研究:中科三期開發案[8]

  1. 事實:行政院國科會中科管理局之開發計畫案,經行政院環保署有條件通過環境影響評估,當地居民不服,提起撤銷環境影響評估訴訟,多年訴訟後勝訴並確定;人民因此依法向環保署請求確認中科三期開發許可無效,但是環保署認為有效,於是居民向法院提起確認中科三期開發許可無效之訴,同時依行政訴訟法第117條聲請停止執行;法院作出停止執行之裁定且確定後,國科會及中科管理局發函廢止原本的開發許可,並新作出一個新的開發許可;另外,民眾方面提起停止執行之強制執行程序,被法院駁回,法院理由為:停止執行為形成裁判,一經確定即生法律上效力,毋庸向法院聲請強制執行,故駁回民眾強制執行聲請。

  2. 行政機關之誤謬:原本之行政處分被法院認定無效,行政機關無從對此一無效之行政處分予以廢止;此外,行政訴訴法第117準用116條之效果,停止執行之裁定,得停止原處分或決定之效力,行政機關不得以重作行政處分之方式,達到歸避法律之適用,免除停止執行之效果。

  3. 強制執行法院之誤謬:形成判決是針對法律關係產生確定效力;但是,事實狀態不會因為法院形成判決產生改變。法官錯誤的以為法院下的停止執行判決做出後,中科三期立即產生停產且停工的神奇效力。本件停止執行之裁定,根本不是形成判決,而是請求行政機關為一定行為或不為一定行為,其執行方法應當準用強制執行法第1281291291之規定行之。

 七、結論

訴願法上之停止執行,行政機關幾乎清一色駁回顯然違法行政處分之停止執行之申請[9]。現行法制上,人民欲聲請行政法院對於顯然違法之行政處分停止執行,無法經由行政訴訟法第116條第2項來停止執行,只能透過大法官釋字第599號解釋以「暫時處分」制度達到保全程序之效果。



[1]  李建良,中科三期開發案停止執行之強制執行,台灣法學雜誌161期,2010101日,42-43頁。

[2]  李建良,損害的難於回復與權利的暫時保護:大埔農地徵收處分停止執行案,台灣法學雜誌229期,201381日,91-100頁。

[3]  司法院大法官釋字第599號解釋:司法院大法官依據憲法獨立行使憲法解釋及憲法審判權,為確保其解釋或裁判結果實效性之保全制度,乃司法權核心機能之一,不因憲法解釋、審判或民事、刑事、行政訴訟之審判而異。如因系爭憲法疑義或爭議狀態之持續、爭議法令之適用或原因案件裁判之執行,可能對人民基本權利、憲法基本原則或其他重大公益造成不可回復或難以回復之重大損害,而對損害之防止事實上具急迫必要性,且別無其他手段可資防免時,即得權衡作成暫時處分之利益與不作成暫時處分之不利益,並於利益顯然大於不利益時,依聲請人之聲請,於本案解釋前作成暫時處分以定暫時狀態

[4] 2010823日行政院秘書處院台建字第09901255號函。

[5] https://www.facebook.com/jerfusir/posts/472866746144969

[6] 李建良,中科三期開發案停止執行之強制執行,台灣法學雜誌161期,2010101日,43頁。

[7] 前揭書第44頁。

[8] 前揭書第37-52頁。

[9] 李建良,環評訴訟權能之論證構造與停止執行之審查要件,台灣法學雜誌237期,2013121日,77頁。

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