眾律國際法律事務所

透視歐盟風險治理：理想與現實的落差

眾律國際法律事務所  黃文政

2014.11.07

一、               前言

這幾年台灣食安事件頻傳，我們不禁在想，是否外國的月亮比較圓，歐盟的食品風險管制比較好。以下僅就個人在歐洲所學，提出幾點歐盟風險治理在理想與現實的落差，以提醒國人不要盲目崇尚外國法制，借鏡歐盟而非盲目模仿。

二、               理想與現實的落差

(一)風險治理中科學仍然獨大

盡管歐盟執委會在上個世紀末狂牛症危機發生後，承諾會在整個風險管制程序中強化透明度與利害關係人參與，藉此反映風險治理中容易被忽略卻也重要的社會與倫理價值。在實踐上，管制者依然傾向依賴科學專家意見做出風險管制決定。有時候，管制者甚至仍然躲在科學專業背後，用科學語言包裝自己想要推動的管制目標。因此，歐盟風險治理在理想與現實的第一個落差，是科學考量依然是歐盟風險治理中的獨佔決定性因子。事實上，連歐盟執委會自己公布的風險治理溝通，執委會自己都沒有在非科學考量如社會、倫理價值上多花篇幅。風險管制決定，如本質上應是一個政治決定，則歐盟的實踐等於讓政治問題科學化。

(二)號稱「獨立」的風險評估單位未必稱職

雖然為了挽回公眾對歐盟的風險治理信心，歐盟選擇了讓風險評估與風險管理，從組織上分離，讓號稱「獨立」、由傑出科學專家組成的獨立行政委員會負責風險評估，避免科學為政治背書，避免科學問題政治化。然而，在孟山都一案中，實證研究發現，專責的歐盟食品安全局，僅僅是就孟山都提出批准基因改造作物的科學申請資料進行評估，並沒有自己另外獨力進行研究。這樣號稱「獨立」的風險評估單位真的稱職嗎? 更甚者，盡管許多風險本身就蘊含了科學上的不確定性，一時缺乏科學上的定論。負責風險評估的科學專家，卻往往否認有科學上的不確定性存在，對於不確定性採取零容忍的態度。本來「預防原則」就是用來處理科學上無法確定的風險，當負責風險評估的科學專家否認特定風險有科學上的不確定性存在時，卻可能導致應受預防性措施管制的風險被輕忽，形成管制上的漏洞。

(三)風險評估單位成為真正的風險管制者

盡管歐盟執委會宣稱自己仍然負責風險管理，針對風險做出最後的管制決定，實際上，執委會往往傾向於依循風險評估單位的建議做出決定。盡管歐洲學術界與歐盟法院都認為應該由政治有權機構做出風險決定，才符合民主與責任原則，實際上一如觀察者所指出：執委會與負責風險評估的獨立委員會之間的關係，就像盲人司機依賴坐在副駕駛座的明眼評估者指引方向。然而，當風險評估者成為實際上真正的風險管理者時，責任危機隨之引發。因為這些獨立行政委員會並不對公眾負責，甚至其評估意見不受歐盟法院審查。

(四)歐盟法院針對風險管制措施的審查密度太低

盡管執委會宣稱自己會依照自己公布的風險溝通文件進行風險管制，盡管歐盟法院也認為執委會受其溝通文件所拘束，在司法實踐上歐盟法院並沒有依照執委會風險溝通文件揭示的標準高度，去審查執委會的風險管制決定。在Pfizer一案中，歐盟法院並沒有真正地去審查，歐盟執委會是否真如自己所承諾，在提出與相關歐盟風險評估委員會在科學上相等足以對抗的相反科學證據為前提下，去支持自己做出與該歐盟風險評估委員會結論相反的風險管制決定。在Gowan一案中，歐盟法院甚至沒有堅持風險評估先行的程序性控制，要求執委會提出一個在科學上相等、足以和風險評估委員會結論對抗的科學證據，去支持其與風險評估委員會結論相反的風險管制決定。過低的審查密度，形同過度放鬆對執委會風險決定的控制，可是另一方面又讓「預防原則」的發動變成不受司法控制的空白支票，一任執委會提領。