眾律國際法律事務所

• 壹.   前言：民以食為天，吃的安心是人民最基本的要求，而2014年一連串的食安案件(塑化劑、毒澱粉、餿水油、劣質豬油)，促成了食品衛生安全管理法(下稱食安法)的修法，但食安事件於現今的2017年仍頻傳，故又有學者專家提出新的修法方向，筆者將在文章中說明食安法的修法重點、食安法於適用上之難題，以及就未來修法的方向。
• 貳.  食品衛生安全管理法104年修法重點[1]

一. 食品安全會報制度的建立(第二條之一)：
明定行政院應成立食品安全會報，由行政院院長擔任召集人，並由一名政務委員或部會首長擔任執行長，並將開會頻率由半年一次改為至少每三個月一次。
加強地方政府各機關之橫向聯繫及與中央之縱向聯繫，展現政府各單位一體之形象，要求地方政府亦建立類似中央處理機制，設立食品安全會報，由縣市首長擔任召集人，橫向整合協調跨局處之食品安全衛生 管理措施。

二. 各級主管機關的食品安全衛生監測應主動查驗(第五條)：
各級主管機關依科學實證，建立食品衛生安全監測體系，於監測發現有危害食品衛生安全之虞之事件發生時，應主動查驗，並發布預警或採行必要管制措施。

三. 加強食品業者自主管理責任(第7條)：
要求食品業者應從風險管理角度，訂食品安全監測計畫，要求上市、上櫃及經中央主管機關公告類別及規模之食品業者，應設置實驗室，從事自主檢驗。

四. 食品業者使用電子發票以便追朔產品來源(第九條)：
為確保食品追溯或追蹤系統資料之正確性，有效協助主管機關之稽查效能，授權中央主管機關公告食品業者應使用電子發票，以利產品追 溯追蹤，落實源頭管理之目的。

五. 分廠分照制度(第十條)：

綜覽我國食品安全管理法規，除了食品安全衛生管理法及健康食品管理法外，亦有農產品生產及驗證管理法及飼料管理法，以求國民健康及消費者之權益能受完整之保護。其中，有關農產品部分，因為曾發生過毒鴨蛋、鎘米事件、養殖孔雀石律污染、從外國非法進口走私成本低廉之劣質農產品等。此外，市場上亦出現未經政府認證，自行標示有機農產品，令廣大消費者無從辨認此等商品是否符合實際有益身體健康情形（註1）。是以，除了建立產銷履歷制度、也必須借重合格認證機構所為農產品合法認證，以建立公信力認證制度。一套完善公信力制度之建立，不但有助於消費者食的安心及衛生安全外，同時對於我國外銷農產品品質之確立，推動加入WTO後農產之轉型及升級，亦有相當大助益。故此，立法者對於損害農產品生產、加工、分裝與運輸之完整產銷制度，與政府合格驗證機構認證制度之破壞者，處以嚴厲行政罰手段，以收警戒之效，茲述如下：

一、 農產品生產及驗證管理法第20條

「未依本法規定取得認證或經撤銷、廢止認證，擅自辦理本法規定之農產品及其加工品驗證業務者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」

二、 農產品生產及驗證管理法第21條

「有下列行為之一者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、驗證機構執行其認證範圍以外之驗證業務。二、農產品經營業者，未經驗證合格擅自使用農產品標章或經停止、禁止使用農產品標章，仍繼續使用。三、農產品經營業者違反主管機關依第十四條第三項規定所為禁止運出之處分、改善、回收、銷毀或為其他適當處置。有前項第一款情事，中央主管機關認情節重大者，得廢止其認證。主管機關對於第一項第三款所定不符本法規定之農產品及其加工品，必要時，得予以沒入。

一、前言

承前幾篇文章所論，健康食品管理法第6條第1項及第21條第1項後段係就「非真實健康食品」卻標示為健康食品，或是就未經衛生福利部認證健康食品加蓋「健康食品小綠人」標記，造成消費者混淆誤認本商品具有保健功效而予以三年以下有期徒刑，得併科新台幣一百萬元以下罰金，其制裁效果不可謂之不重。常見爭議則是，產品製造商、經銷商或代理商辯認自己販售產品本就非健康食品，只是有少許保健效果，但卻因廣告效果或產品標示手法無端被認定為健康食品管理法第2條具有保健功效之健康食品，而受本法第6條第1項及第第21條第1項後段所規範。惟本法第2條第2項「保健功效」究竟該如何界定？又該條項「經中央主管機關公告者」究竟為何？非無釐清之必要。

二、健康食品管理法第2條第2項「空白刑法」

按健康食品管理法第 2  條規定，所稱健康食品，指具有保健功效，並標示或廣告其具該功效之食品。所稱之保健功效，係指增進民眾健康、減少疾病危害風險，且具有實質科學證據之功效，非屬治療、矯正人類疾病之醫療效能，並經中央主管機關公告者。同法第 6  條第 1  項規定，食品非依本法之規定，不得標示或廣告為健康食品。

健康食品管理法之刑罰規定（下）/ 律師 吳英志  總編輯法學博士范國華主持律師

肆、健康食品管理法第21條第1項及第6條第2項

一、問題提出

依行政院衛生署92年9月8日衛署食字第0920048800號函釋，食品廣告或標示提供特殊營養素或具有特定保健功效，依健康食品管理法第2條對健康食品之定義，該等標示或廣告之行為已可認定為健康食品之標示或廣告，如果該食品未依同法第7條之規定申請取得許可，則該等標示或廣告是否既可不受同法第21條第1項所處罰？亦即就名之為「健康食品」但非為實質健康食品者（同法第6條第1項），與非名之為「健康食品」而卻實際宣傳或標示保健功效之實質健康食品（同法第6條第2項），二者竟有刑罰與行政罰截然輕重不同之處罰，是否容由健康食品業者有避重就輕、鑽縫抵隙之空間？（註2） 

二、健康食品管理法第6條第1項及第6條第2項

按健康食品管理法第6條第1項及第2項同規定於「第二章健康食品之許可」章，而該法第6條除於第1項規定「食品非依本法之規定，不得標示或廣告為健康食品。」外，並於同條第2項規定「食品標示或廣告提供特殊營養素或具有特定保健功效者，應依本法之規定辦理之。」，依該條文義以觀，可見該條第1項所謂「標示或廣告為健康食品」之行為內涵與「標示或廣告提供特殊營養素或具有特定保健功效」之行為內函不同；反之，如認兩者行為內函相同或第2項之行為態樣已包含在第1項之行為態樣內，則該條法律僅須訂定第6條第1項之條文即可，無須於同一法條分成2個項次。

參、健康食品管理法第21條第1項及第6條第1項

一、案例

A顧問公司B負責人為宣傳C產品具有降低血壓、改善疲勞感、優化免疫力、肌膚防護網、抗氧化、消除自由基．抑制腫瘤生長等保健功效，以促銷公司產品販賣。遂事先未向中央主管機關行政院衛生署申請健康食品之查驗登記，取得許可證，即於D購物網站，向不特定消費者宣稱C產品具有上揭保健功效，並獲得廣大消費者所購買。後因C商品保健功效受到網友質疑及檢舉，旋經衛生局查獲，並移送司法機關調查。B負責人認為，C商品並未有任何「健康食品」字樣，應非健康食品管理法第6條第1項所禁止範圍，自無同法第21條第1項之違反。縱認為違反同法第6條第2項有關廣告保健功效者，亦不能依該法第21條第1項處以刑罰制裁，頂多依據同法第16條第2項，遵衛生局之命，停止於各大通路販賣C產品，何可以刑罰手段處罰之？

二、健康食品管理法第21條第1項及第6條第1項

按健康食品管理法第6條第1項規定：「食品非依本法之規定，不得標示或廣告為健康食品。」同法第21條第1 項規定：「違反第六條第一項之規定者，處三年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。」該法第6條第1項「健康食品」，依同法第2條第1項規定：「本法所稱健康食品，指具有保健功效，並標示或廣告其具該功效之食品。」亦即「健康食品」之定義，仍應依同法第2條第1項之內容，非謂只要未使用「健康食品」字樣，其他文字即非屬其禁止範圍，仍應視其是否標示或廣告具有特定之保健功效而加以判斷（註1）。換言之，於商品標示、廣告上載明「健康食品」字樣但卻非為真正健康食品者固屬本法第21條1項後段所相繩。若於廣告或標示未使用「健康食品」字樣，但卻標示或廣告宣稱有特定保健功效者，符合本法第2條要件規定，而實質上亦非真正健康食品者，同為本法第21條1項後段所處罰。

健康食品管理法之刑罰規定（上） / 律師 吳英志  

 壹、前言

回顧健康食品安全管理法於1999年1月立法制訂背景（註1），可知我國健康食品犯濫，市場上以健康食品名目行銷產品，琳瑯滿目。又健康食品非僅於專賣店、藥房、超市或百貨公司販售，更以直銷方式深入民間販售，令一般民眾更無從辨別健康食品來源合法性及安全性。復從消基會接獲民眾投訴案件比例，健康食品買賣糾紛一直居高不下，如：健康食品廣告誇大不實、產品品質良莠不齊、售價過高，以及延誤就醫危及生命安全與健康等糾紛。政府機關依據憲法第157條基本國策之衛生保健政策指導，負有擔保民眾生命、身體與健康免受不法侵犯之義務，故除於食品安全衛生管理法及藥事法就「食品」及「藥品」採取事前監督防範與事後嚴懲重罰嚇阻措施外，亦應就「健康食品」為相對應行政管制與罰則，以促成國民健康與消費者權益可受完整保護。

此外，立法院曾提案修訂健康食品管理法第六條第二項修正案，對偽健康食品增訂處以新台幣五萬到廿萬元的罰款。部分檢察官指出，因為健康食品含有高濃縮營養素、特殊營養素、酵素、益生菌等，未必全對人體有益。如未經科學實驗證明就任意生產販賣，可能對人體安全有危害之虞，甚至導致消費者洗腎，延誤就醫、更浪費國家健保醫療資源，屬於傷害之危險犯，並含有詐欺犯之性質。檢方過去查獲不少偽健康食品，成品往往只要一百多元，卻以一兩千元價格販賣，業者不但有暴利可圖，行政罰根本就無嚇阻之用。例如某家號稱可以幫助發育青少年轉骨的偽健康食品，經專家證實，甚至可能導致女性早熟。然而此業者一年內共被衛福部裁罰卅五次，業者依然照賣不誤，蓋因扣掉罰款，業者仍可暴利。如立法院通過健康食品管理法第六條第二項的修正案，增訂行政罰，對違法業者處以罰鍰了事，而避開刑罰制裁，將令非法製造、廣告販賣健康食品犯罪行為除罪化，目前於2013年偵查起訴案件也將全數改判無罪，台灣未來勢必淪為非法健康食品的天堂。（註2）

貳、關於健康食品安全管理法刑罰條款之規定，見於該法第21條及第22條第3項，一一臚列如下：

一、健康食品管理法第21條：「未經核准擅自製造或輸入健康食品或違反第六條第一項規定者，處三年以下有期徒刑，得併科新台幣一百萬元以下罰金。明知為前項之食品而販賣、供應、運送、寄藏、牙保、轉讓、標示、廣告或意圖販賣而陳列者，依前項規定處罰之」

食品安全衛生管理法之刑罰規定（下） / 律師 吳英志  總編輯法學博士范國華主持律師

肆、不肖業者不當利得之追討措施

為有效解決不肖業者受有行政罰及刑罰制裁後，仍可保有不法所得之不公情形，爰依食品安全衛生管理法第49-1條及第49-2條雙重不法所得追討措施，以完全杜絕業者以違法行為牟取暴利之誘因，茲述如下：

一、按食品衛生管理法第49-1條：「犯本法之罪者，因犯罪所得財物或財產上利益，除應發還被害人外，不問屬於犯罪行為人與否，沒收之；如全部或一部不能沒收時，應追徵其價額或以其財產抵償之。但善意第三人以相當對價取得者，不在此限。為保全前項財物或財產上利益之沒收，其價額之追徵或財產之抵償，必要時，得酌量扣押其財產。依第一項規定對犯罪行為人以外之自然人、法人或非法人團體為財物或財產上利益之沒收，由檢察官聲請法院以裁定行之。法院於裁定前應通知該當事人到場陳述意見。聲請人及受裁定人對於前項裁定，得抗告。檢察官依本條聲請沒收犯罪所得財物、財產上利益、追徵價額或抵償財產之推估計價辦法，由行政院定之。」本條之立法修正理由（註1）係因：

（一）為使違反本法之企業因違法所獲得之不法利得能確實被沒收，並防止該不法利得脫產移轉與非善意之第三人，影響不法利得之追討，爰參考洗錢防制法第十四條之規定修正原條文第一項，規定其因犯罪所得財物或財產上利益，除應發還被害人者外，不問屬於犯罪行為人或犯罪行為人以外之第三人，均沒收之。

（二）原條文第一項犯人用語配合刑法修正為犯罪行為人。又本法第四十九條第五項既已規定可科處法人罰金刑，即表示承認法人之犯罪能力，自應認係本條第一項所稱之「犯罪行為人」，從而第一項之「犯罪行為人」兼指自然人與法人。

（三）原條文第一項僅規定犯罪行為人本身取得不法利得之沒收，至於犯罪行為人以外之自然人、法人或非法人團體（以下稱第三人）因而獲得不法利益，卻漏未規定，使該第三人坐享犯罪所得，致受害廠商、消費者求償無門，實有不公。況國際公約及外國立法例均有剝奪第三人不法利得之規定，本法為填補漏洞，乃增訂第三人不法利得沒收之規定，爰於第一項參酌洗錢防制法第十四條第一項規定，對取得犯本法之罪之不法利得者，係「不問屬於犯罪行為人與否」均沒收之，以期周延，並符公平正義。而所謂「不問屬於犯罪行為人與否」係指該不法利得無論屬於犯罪行為人、或犯罪行為人以外之自然人、法人或非法人團體，均應沒收之。

食品安全衛生管理法之刑罰規定（中） / 律師 吳英志  總編輯法學博士范國華主持律師

參、食品安全犯罪行為類型

長期以來，發現不肖廠商於製造食品時，為降低成本牟取暴利，乃以劣質品混充優質品或以人工原料混充天然食材，對民眾食品衛生安全及消費者權益影響甚鉅，應予遏止。對於此類不法行為，雖本法第44條至48條已有相關行政罰則處罰規定，然為加強遏止不肖廠商之違法行為，非採刑罰制裁加重處罰，不足以發揮不法遏止作用，故於本法第49條定有刑罰規定，同時於食品安全衛生管理法歷次修法中，加重刑度與罰金，提高檢舉獎金，以維國人健康及消費權益。茲述如下：

一、按食品衛生管理法第49條第1項：「有第十五條第一項第三款、第七款、第十款或第十六條第一款行為者，處七年以下有期徒刑，得併科新臺幣八千萬元以下罰金。情節輕微者，處五年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣八百萬元以下罰金。」係針對（一）食品或食品添加物有毒或含有害人體健康之物質或異物者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列（二）食品或食品添加物有攙偽或假冒者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列（三）食品或食品添加物添加未經中央主管機關許可之添加物者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列。（四）食品器具、食品容器或包裝、食品用洗潔劑有毒者，不得製造、販賣、輸入、輸出或使用。

惟須注意，因違規食品態樣眾多，食品業者規模大小亦有不同，若一律處第一項前段處以重刑，似不符比例原則，故對違規情節輕微者，處以五年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣八百萬元以下罰金為宜，以符合罪刑相當原則，爰於第一項後段增訂情節輕微者之處罰。（註1）

二、本法第49條第2項及第3項：「有第四十四條至前條行為，情節重大足以危害人體健康之虞者，處七年以下有期徒刑，得併科新臺幣八千萬元以下罰金；致危害人體健康者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新臺幣一億元以下罰金。犯前項之罪，因而致人於死者，處無期徒刑或七年以上有期徒刑，得併科新臺幣二億元以下罰金；致重傷者，處三年以上十年以下有期徒刑，得併科新臺幣一億五千萬元以下罰金。」

壹、前言

臺灣自2013年10月起爆發一系列食用油油品風暴後，例如：大統食用油品混攙棉籽油及違法添加銅葉綠素、富味鄉棉籽油調合油品事件、頂新製油屏東廠混摻大統問題油品等，令廣大消費者 不免質疑政府對於食品安全管理事項及違法事項，疏於事前管制監督與事後重罰嚇阻，以致於食品產業為了降低成本牟取暴利，進而挺而走險，陷全民自身健維護於不可預測傷害風險中。為挽回民眾對於政府維護食品安全積極管理與違法嚴懲之決心與信賴，2013年6月19日、2014年2月5日、2014年12月10日、2015年2月4日及2015年12月16日食品安全衛生管理法歷進五次大動作修法工程，期盼透過食品安全衛生管理法令修正與適用，解決上揭因食安風暴所衍生法制問題及嚇阻不肖食品業者僥倖違法行為。

貳、食品安全衛生管理法五次修法沿革與執法要點說明（註1)