眾律國際法律事務所

行政法上停止執行之要件  律師張源傑

前言

本文旨在依照中科三期案、王金平撤銷黨籍案及大埔居民案等，探討行政法上停止執行之要件，藉以衡量行政訴訟實務上個案提起停止執行之可能結果。

一、停止執行與保全程序之區別基準：「行政處分」之有無

行政法上暫時權利保護制度，依行政訴訟法規定，可分為「停止執行」與「保全程序」二大體系。前者以行政處分為對象，法條依據為訴願法第93條及行政訴訟法第116條；後者以非行政處分為對象，方式包括「假扣押」與「假處分」二種，法條依據為行政訴訟法第293條及298條[1]。

二、停止執行之法定要件[2]

依行政訴訟法第116條第2項及訴願法第93條第2項綜合以觀，聲請停止執行之要件有三：

1.原行政處分之合法性是否顯有疑義

此一要件依照訴願法93條第2項：「原行政處分之合法性顯有疑義者」，於訴願法為一獨立之聲請停止執行要件，故無疑義。但是，在行政訴訟法第116條第2項僅規定：「但原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」在表面上似乎為停止執行之消極要件，但是實質上是在表彰勝訴可能性。因此原處分之合法性若有疑義，應為停止執行之決定；也就是說，效果應當等同訴願法之規定。由目的解釋論，停止執行為暫時權利保護制度之一環，為確保權利救濟之完整性與即時性，以及救濟結果時效性之保全制度，司法院大法官釋字第599號解釋在法無明文的情況下創設「暫時處分」制度[3]之憲法理由。因此，系爭案件之違憲可能性及勝訴可能性，為停止執行必須考量的因素之一。

茲以大埔農地徵收處分停止執行案為例說明：

2010年8月17日行政院長吳敦義會見大埔地區農戶代表會議，清楚寫下「區段徵收範圍內之原地所有權人，未於法定期限內完成申領抵價地者，其所有之建地及基地同意原位置保留，基地部分辦理專案讓售[4]」；嗣後政府依舊執行徵收上開系爭土地，民眾不服，因此先行聲請停止執行；2013年7月11日台中高等行政法院做出102年度停字第11號裁定，因為居民之申請不符合行政程序法第116條第2項規定，駁回竹南鎮大埔段4戶土地徵收拆遷戶之停止執行聲請；一周後，苗栗縣政府趁拆遷戶北上開記者會時，將係爭土地上民宅拆毀。

上開102年度停字第11號裁定對於行政處分合法性是否顯有疑義隻字不提，卻毫不諱言「縱使將來聲請人於本案訴訟獲得勝訴判決，亦屬應由執行機關給予賠償之問題」。承審法官對此停止執行之要件，完全不予理會。

2. 原行政處分之執行是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事

所謂難以回復之損害，依照行政法院通常之見解，一種係指損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償之狀況。簡言之，能以金錢彌補損害者，就不會有難於回復之損害。

行政法院近來對上述標準有鬆綁，對於可以以金錢彌補，但是金額可能過巨之情形，也認為是難以回復之損害。不過學者認為上述標準之鬆綁，其實是基於公益之考量，也就是下述第三點之範疇。

3.停止執行是否於公益有重大影響

公益包括了系爭行政處分所欲追求之公共利益，也應衡量執行行政處分時可能危害之公共利益。

三、王金平案與行政處分無關，宜適用「假處分」程序[5]

1. 按選罷法七十三條二項：「全國不分區及僑居國外國民立法委員，在就職後喪失其所屬政黨黨籍者，自喪失黨籍之日起，喪失其資格，由中央選舉委員會函請立法院予以註銷」。查王金平被所屬政黨撤銷黨籍時，就喪失不分區立委資格，黨籍之撤銷與否全然是政黨內部決策之事實問題，與行政機關之處分無關，中央選舉委員會函請立法院予以註銷立委資格，此函只是意思通知，不屬於行政處分。因此，王金平欲選擇行政法上暫時權利之保護時，應採取非行政處分之救濟程序，暨假處分。

2. 按行政訴訟法第299條規定，得依第116條請求停止原處分或決定之執行者，不得聲請為前條之假處分。也就是說，停止執行與假處分基於本質上不同，不具有併行可能。然查，王金平在取得地方法院假處分許可裁定後，又申請停止執行，有違行政訴訟法第299條規定。故王金平在提出停止執行聲請後，又撤回停止執行之聲請。

四、停止執行之構成要件證明程度：以「釋明」為已足

停止執行屬於暫時權利保護，因此對於構成停止執行要件之證明程度，以「釋明」為已足；法院依兩造提出證據資料及法院可以依職權即時調查所得，不要求有完全之證明，只須得到蓋然之心證，即可做出准駁之裁定[6]。

五、取得停止執行裁定後，可以依此申請強制執行

查行政訴訟法第305條第4項規定，停止執行是屬於所謂「其他依本法所為之裁定得為強制執行者，得為執行名義」。次查行政訴訟法第305條第2項規定：「地方法院行政訴訟庭應先定相當期間通知債務人履行；逾期不履行者，強制執行。」此為請求強制執行之依據。再查行政訴訟法第116條第5項規定：「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。」是停止執行之效力，除了停止原處分之效力外，尚包括行政處分之執行與程序之續行；停止執行裁定屬於命債務人為一定給付(行為或不行為)之裁判，確定後債務人不為給付，可聲請高等行政法院強制執行[7]。

六、實例研究：中科三期開發案[8]

1. 事實：行政院國科會中科管理局之開發計畫案，經行政院環保署有條件通過環境影響評估，當地居民不服，提起撤銷環境影響評估訴訟，多年訴訟後勝訴並確定；人民因此依法向環保署請求確認中科三期開發許可無效，但是環保署認為有效，於是居民向法院提起確認中科三期開發許可無效之訴，同時依行政訴訟法第117條聲請停止執行；法院作出停止執行之裁定且確定後，國科會及中科管理局發函廢止原本的開發許可，並新作出一個新的開發許可；另外，民眾方面提起停止執行之強制執行程序，被法院駁回，法院理由為：停止執行為形成裁判，一經確定即生法律上效力，毋庸向法院聲請強制執行，故駁回民眾強制執行聲請。

2. 行政機關之誤謬：原本之行政處分被法院認定無效，行政機關無從對此一無效之行政處分予以廢止；此外，行政訴訴法第117準用116條之效果，停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力，行政機關不得以重作行政處分之方式，達到歸避法律之適用，免除停止執行之效果。

3. 強制執行法院之誤謬：形成判決是針對法律關係產生確定效力；但是，事實狀態不會因為法院形成判決產生改變。法官錯誤的以為法院下的停止執行判決做出後，中科三期立即產生停產且停工的神奇效力。本件停止執行之裁定，根本不是形成判決，而是請求行政機關為一定行為或不為一定行為，其執行方法應當準用強制執行法第128、129及129之1之規定行之。

 七、結論

訴願法上之停止執行，行政機關幾乎清一色駁回顯然違法行政處分之停止執行之申請[9]。現行法制上，人民欲聲請行政法院對於顯然違法之行政處分停止執行，無法經由行政訴訟法第116條第2項來停止執行，只能透過大法官釋字第599號解釋以「暫時處分」制度達到保全程序之效果。