眾律國際法律事務所

預防性的食安措施是否免於國家賠償

眾律國際法律事務所  黃文政

2014.10.30

一、     前言

最近，我國中央政府大量要求許多廠商在使用可疑油品做為原料製造其產品時，應於一定期限前採取預防性下架，其法源依據應為食品衛生管理法第4條第4項：

中央主管機關對重大或突發性食品衛生安全事件，必要時得依風險評估

或流行病學調查結果，公告對特定產品或特定地區之產品採取下列管理

措施：

一、限制或停止輸入查驗、製造及加工之方式或條件。

二、下架、封存、限期回收、限期改製、沒入銷毀。

一旦中央主管機關公布使用可疑油品做為原料製造產品的特定廠商名單，不僅該廠商馬上面臨退貨的經濟損失，還可能賠上經營已久的商譽。如果事後發現政府的資訊有誤，某特定廠商並沒有使用可疑油品做為原料製造其產品，或是該可疑油品對人體無害時，該特定廠商得否向政府請求國家賠償呢？

二、     食安預警措施得否依預防原則主張免於國家賠償

食品衛生管理法第4條第1項規定，主管機關採行之食品安全管理措施應以風險評估為基礎，符合科學證據原則及事先預防原則。這是我國首次於食品安全法制中納入預防原則。國內學者，多半引用歐盟一般食品規則第7條之內容，來闡述預防原則在食品安全法制之運用。歐盟一般食品規則第7條規定：

在特定的情況下，依據現有的科學資訊做出的風險評估，認為存有侵害健康的可能性存在，儘管對此科學意見上仍存在不確定性，在等待更多的科學資訊以完成風險評估前，允許主管機關，就聯盟所設定的健康保護標準，採取暫時的且有必要的預防性措施。

此類措施，必須合比例、以保護健康必要為限，得限制貿易，且應考量限制措施在科技與經濟上的可行性。並且該類暫時性預防措施應於合理期間內進行審查其是否應維持，審查應考量實施措施後是否已有新科學證據得以完成風險評估，並且考量該風險的性質。

由上述歐盟一般食品規則第7條之內容觀之，預防原則的核心在於「科學上的不確定性」(scientific uncertainty)，只有在對於可疑油品是否對人體健康存有風險，在科學上可疑且仍存有科學上的不確定性，允許主管機關採取謹慎的立場，預防性地公布廠商名單，並要求可疑產品下架。

國內有論者引用歐盟第一審法院判決(Case T-177/02, Malagutti-Vezinhet v. Commission, Judgment of the Court of the First Instance, 10 March 2004, Paragraph 54.)，指出主管機關在面臨緊急情況下，為有效及時提供食品安全保障，可依據預防原則，無須強求主管機關須等待資訊蒐集完整後方採取行動。然而，既然預防原則的發動前提在於「科學上的不確定性」，單單以面臨重大或突發性食品衛生安全事件，在「資訊不完整」的情況下，要求主管機關介入，可能不符合預防原則的要求。

回到我國食品衛生管理法，食品衛生管理法第4條第1項仍然要求，主管機關採行之食品安全管理措施應以風險評估為基礎，符合科學證據原則及事先預防原則。因此，即便面臨重大或突發性食品衛生安全事件，存有主管機關無法及時蒐集完整資訊的情況時，其依同法第4項公告時，也不能豁免風險評估與科學證據的要求。因此，食品衛生管理法第4條第4項所稱，所謂中央主管機關對重大或突發性食品衛生安全事件，「必要時」得依風險評估或流行病學調查結果，採取管理措施云云。並非授權主管機關在採取管理措施前，有裁量權是否進行風險評估。相反的，為符合預防原則與科學證據的要求，主管機關仍須在採取管理措施前，依據科學方法，進行風險評估。如若主管機關未能踐行風險評估此一行政上之程序要求，則其行政行為可能被視為不法，符合國家賠償法第2條第2項：「公務員於執行職務行使公權力時，因過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」