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法規命令制定程序中之人民參與：聽證與陳述意見(一)

實習律師 邱冠文

前言：人民參與為民主國原則之核心價值

民主國原則為憲法第1、2條所揭示，包括行政、立法、司法之運作過程，均應有所適用而思考建立廣納民意之機制，以達到建立公平公正公開程序之宗旨。在行政行為當中，透過公民涉入的機制，更具有發現事實、反映問題、良性溝通緩和社會對立，使行政行為更能為大眾所接受之功能。

一、聽證權之保障

行政程序法之聽證程序，可分為正式聽證(行政程序法第54條-66條、107-109、155-156條)以及非正式型態之陳述意見(第102-106條)。正式之聽證，依行政程序法第五十四條規定，須有法律規定之依據，並非所有行政行為均一律適用，目前僅有行政處分、法規命令及行政計畫等行政行為舉行聽證程序。於程序進行上，正式之聽證，應遵守程序法明定之程序規範，先就聽證事項為公告，並通知「當事人」與「已知利害關係人」(行政程序法第55、56條)，包括進行前的通知、預告；進行中主持人的權限、當事人的權利；結束後聽證紀錄的內容等等，均有明文規定，並以言詞辯論為之。

陳述意見則為非正式之聽證程序，基於憲法上程序基本權保障，無待法律明定，人民均有陳述意見之權，為人民參與行政程序當中最基本之保障(許宗力)。對於侵害程度較低之行政決定，至少仍應提供人民陳述意見之機會(蔡茂寅)。程序進行上，以書面或言詞提出均可，但並未經過言詞辯論。

二、聽證之拘束效力

1.   對行政處分：法有明訂時，聽證紀錄拘束行政機關

原則上，行政機關應斟酌聽證結果，但不受聽證之拘束。例外如法有明文規定，聽證紀錄將拘束行政機關的裁量權限(程序法第108條參照)。

2.   法規命令：對行政機關無拘束力

聽證紀錄並不拘束行政機關之裁量權限(第155、156條僅要求應依法公告)。

三、法規範當中對聽證之明文規定

1.   行政程序法

依行政程序法第 54 條規定，僅有依本法或其他法規舉行聽證者，始適用本節之規定。而行政程序法當中針對聽證之規定包括第 2 章行政處分第 107 條至第 109 條；第 4 章法規命令及行政規則第 155 條至第 156 條；第 5 章行政計畫第 164 條規定等。

2.   其他法律或法規命令

其他法規明定應舉行聽證者，例如行政罰法第 43 條有關行政機關為對人民不利裁處前應依申請舉行聽證；國家通訊傳播委員會組織法第9 條有關委員會議審議涉及民眾權益重大事項之行政命令、行政計畫或行政處分者；行政院海岸巡防署海岸巡防總局北部地區巡防局辦事細則第5條有關制定修正法規者；公民投票法第 10 條有關公民投票提案之審議；農村社區土地重劃條例第 6 條有關農村社區重劃區計畫書圖之審議；低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例第 10 條有關縣（市）政府自願於轄區內設置處置設施者、放射性物料管理法第 8 條、第 17條有關核子原料、核子燃料生產或貯存設施之興建；貨品進口救濟案件處理辦法第 11、13-15條對貨品進口救濟案件進行調查前；平衡稅及反傾銷稅課徵實施辦法第 3 條、第 22 條對平衡稅或反傾銷稅案件等。

四、比較法上之觀察

以美國為例，聯邦行政程序法第553條(Pub.L. 79–404, 60 Stat. 237, enacted June 11, 1946, Art.553)[1]對於法規命令之立法程序設有明文規定，行政機關原則上應先於聯邦公告周知，其公告內容應包括草案涉及之相關時間、地點以及目前進行階段、授權之法律以及其關聯性、法規命令草案之條款、內容以及主題為介紹。例外於條款僅為解釋性或闡述政府政策時，則豁免上述規定。

法規命令內容公告周知後，行政機關應給予民眾表達陳述意見之機會，方式上書面、口頭均可，最重要者，行政機關應斟酌考量民眾之意見後，結合以上意見，在隨後提出之法規命令草案版本當中清楚陳述其立法目的和基礎，換言之，行政程序法明確具體的課以行政機關考量甚至回應之義務。

更進一步，我們觀察美國聯邦證券管理委員會(SEC)網頁，關於法規命令草案，在草案擬定前，往往先在網站上公布預定立法規制之議題，並徵求大眾評論意見，隨後草案制定後，也將各個版本公告周知，並且在每次公告時繼續徵詢公眾之意見，網頁上更可以找到證管會針對公眾評論意見之回應彙整[2]，其法規命令制定過程，相當嚴謹且重視人民之參與，值得我國效法。