眾律國際法律事務所

淺談吹哨者保護制度與專業人士之義務衝突

邱冠文律師

一、前言

在英美國家，吹哨者(whistleblower)係指警察發現問題時，吹哨警示的形象。然而，不只是街頭上需要吹哨的警察，在公司集團、政府等任何一個組織當中，往往也需要此一發現問題、糾舉舞弊之角色。美國最早注意到此問題並訂定專法，當時為防範聯邦政府公務員有貪瀆舞弊問題，早在1989年，即制定揭弊者保護法(whistleblower protection enhancement act 1989[1])，嗣後各國亦開始注意此問題並仿效美國，針對揭弊者的保護及獎勵，著手進行相關立法工作。

二、吹哨者之獎勵及保護必要及運用層面 

徇私舞弊是人性使然，不論在公家單位、私人組織，均存在同樣問題，屢見不鮮。在政府部門，公務員收受賄落而圖利特定廠商之情形，例如雙子星、航空城開發、及問題食用油風暴；在公司組織，經營者掏空公司或進行關係人交易，經理人背信等問題，例如博達、東隆五金、中影案等等，一再登上新聞版面，均提供我們鮮活的例證。為鼓勵人們勇於擔任揭發問題之吹哨者，有必要透過法律、規章，事前明文規定獎勵及保護措施。

考量適用對象及組織型態不同時，將影響法律關係以及規範之權衡設計，例如公務員部分，其身份及獎懲受到公務員任用、懲戒法之保障，而民間公司則為勞僱關係，因此對於揭發弊案者之保障及獎勵，我國傾向分別立法，透過不同法規範密度加以保障。近期對於鼓勵揭發舞弊之立法上，可分為針對私人公司組織以及政府公務部門二大層面。在私人組織方面，法務部正委託學界研擬「公益通報者保護法」草案，規範內容及相關討論尚有待後續觀察。針對政府公務部門者，法務部委託政治大學及高雄大學，分別擬定有「機關內部不法資訊揭露者保護法」草案以及「公益揭發保護法」草案，並由法務部廉政署參酌學者研究意見後，更名為「揭弊者保護法」，並將草案於今年（2015）1月8日送至行政院審議[2]，當公務人員發現同仁有瀆職、貪污情節而進行檢舉時，檢調機關應將其身份保密，且檢舉人可聲請保護書，保護範圍及於檢舉人之親屬及利害關係人。並且明文規定禁止對檢舉人為強暴脅迫或騷擾行為，且不得對其身分官職或薪俸有任何不利對待，法律效果上，違反者將面臨3年以下刑責。

另就勞工工作條件之保障，配合增訂勞動檢查法33條4項，明定事業單位不得對申訴勞工為終止勞動契約等任何不利行為，修法說明當中，亦強調參酌歐美先進國家對吹哨者保護之精神而來[3]。

三、公司治理觀點

內控稽核制度之建立，是企業管理當中不容迴避的課題。針對上市上櫃之大型公司，證券櫃買中心及臺灣證券交易所，於民國91年及99年分別訂定有「上市上櫃公司治理實務守則」和「上市上櫃公司誠信經營守則」。治理實務守則之內容包括公司、證券交易法之相關規範，以及政策建議事項，以提供上市櫃公司最佳遵行準則，就建議性事項，治理實務守則並無強制公司應遵守之效力。而誠信經營守則當中，依照第27條規定，明文要求上市上櫃公司均應經董事會通過後實施，並送各監察人及提報股東會，對公司具有強制之效力。

在103年年底之修正過程當中，公司檢舉制度之建立及檢舉人之保護，成為主管機關關切的重心。公司誠信經營守則在103年11月7日增訂第23條[4]，要求上市櫃公司應訂定並確實執行具體檢舉制度，應包括檢舉人之保護及獎勵措施；治理守則隨後在103年12月31日，亦增訂第28條之2[5]，建議上市櫃公司設置匿名檢舉管道，並建立保護制度，包括加密、作業及控管程序等。

透過誠信經營守則和治理實務守則之明文化，得以鼓舞上市櫃公司員工揭發舞弊，期許透過匿名、獨立檢舉制度之建立，可以突破傳統稽核制度所掩蓋的盲點。

四、律師、會計師等專業人員之角色

具有財會、法律背景之專業人員，由於工作性質使然，更容易發現公司內部不正常交易或弊端違法之情形，因此吹哨者保護制度之建立，應考量律師、會計師所能發揮之功能及角色定位，以發揚檢舉制度之效果。

目前依照上市上櫃公司誠信經營守則23條規定，要求公司應制訂之檢舉制度當中，得以委託外部獨立機構建立檢舉作業，並且於發現問題時，立即作成報告，通知公司獨立董事或監察人。因此，律師、會計師得透過擔任公司獨立董事[6]，對上述檢舉問題發揮控管監督之功能。

最後，本文對於現行上市櫃公司誠信經營守則之規範提出部分建議以代結論。其一，為發揚律師、會計師專長，針對誠信經營守則23條所謂辦理檢舉作業之外部獨立機構之資格要件，建議仿效獨立董事之設置資格，要求需係具有會計、法律專門職業資格之事務所予以擔任。不僅有助於檢舉問題之分析處理，對於檢舉人資料之隱私和安全，也能提供一定程度之保障。

另一方面，誠信經營守則當中雖明文要求上市櫃公司應建立吹哨者之保護及獎勵制度，然而美中不足者，針對律師受公司委任執行業務過程當中，發現公司弊端時，是否得以舉報之義務衝突問題，尚未有明文。此部分宜參考美國沙賓法案內容[7]，針對公司聘僱之律師，明訂在特定情況負有揭露公司客戶違法情事之義務，以排除專業人員面臨對公司受任人義務和對公共利益之間的利益衝突問題，勇於揭發弊端。